Программа – центр бюджетного структурирования
Конструирование программы — это ключ к успеху. Важное значение имеет структура программы. С одной стороны, ее разработка не представляет сложности как таковая, т. к. программы, как правило, уже достаточно хорошо определены на уровне отдельной отрасли промышленности, региона, технологии или в рамках различных направлений развития (исследования, предоставление субсидий, информации; развитие инфраструктуры и т. д.). Программы должны быть основаны на четком определении проблемы. Необходимо как можно более точно определить природу выявленной проблемы, проанализировать альтернативные методы достижения целей.
При внедрении программного бюджетирования не обязательно проводить структурную перестройку. Целесообразнее, если программы будут привязаны к существующей организационной структуре, которая может послужить хорошей отправной точкой для их эффективной разработки. Такого мнения придерживаются, в частности, В. Зафра, А. Густаффсон. При этом в отдельных случаях структуры программ могут послужить основанием для изменения существующих организационных структур, однако при проведении подобных изменений следует проявлять большую осторожность.
В отдельных случаях реализуемые программы находятся в прямом противоречии друг с другом, например в США параллельно существуют программы по снижению потребления табачных изделий и по выращиванию табака.
Программы могут носить ведомственный и межведомственный характер, однако многие страны стремятся по возможности сократить количество последних. Так, особенность модели бюджета Южной Кореи — то, что каждая программа существует в рамках одной организации, не предусматривается разработка сквозных программ. Цели первого уровня являются целями развития отдельной отрасли промышленности, региона или технологического направления. Подпрограммы или направления включают в себя различные мероприятия, направленные на достижение целей первого уровня, например развитие различных подотраслей либо проведение мероприятий по развитию отдельной отрасли, региона или технологии.
Стратегические цели:
1. Усиление потенциала среднесрочного и долгосрочного роста
2. Усиление потенциала роста в каждом секторе
4. Лидерство в сфере экологически ориентированного роста за счет смещения акцента в пользу возобновляемых ресурсов в общей структуре источников энергии и управления естественными ресурсами
Управление энергетики и естественных ресурсов
1. Восстановление инвестиционной активности и повышение конкурентоспособности компаний
2. Повышение региональной конкурентоспособности и восстановление экономики на местном уровне
3. Построение инновационной системы для развития промышленных технологий
4. Усиление Национальной политики в области стандартизации и безопасности
5. Превращение особой научно-технологической зоны в инновационный кластер мирового уровня
Важным направлением программного бюджетирования стала ориентация расходов на специфические цели и оценка их эффективности на основе измеряемых индикаторов. Так, например, во Франции закон о бюджете содержит конкретные показатели, которые позволяют оценить достигнутые результаты. В министерстве за каждую программу отвечает конкретный сотрудник, разбивающий ее бюджет на более мелкие элементы, за которые несут ответственность чиновники более низкого уровня. Каждый ответственный должен продемонстрировать свою эффективность, в противном случае возможно применение разнообразных санкций.
В обмен на высокую степень автономии руководители программ несут полную ответственность за свои управленческие действия, которые оцениваются на основе соответствующих индикаторов. При оценке реализации программы используются три основных критерия: а) социальный и экономический эффект; б) качество услуг; в) эффективность (результативность).
Ежегодно министры и руководители программ берут на себя обязательства по достижению определенных результатов, закрепленных в Ежегодном исполнительном плане по каждой миссии (Annual Performance Plan — APP), который является приложением к закону о бюджете. В этом плане более подробно отражены ассигнования на реализацию программы, основные цели, индикаторы оценки реализации программы, ожидаемые результаты и соответствующие нормы расходов. С помощью соединения в одном документе финансовых данных и показателей оценки реализации программы можно измерить эффективность проводимой государственной политики.
Во Франции применяется анализ эффективности по трем позициям — гражданин, потребитель, налогоплательщик — с точки зрения разных целей
С внедрением глобальных программно-ориентированных бюджетов государственные департаменты несут ответственность перед Парламентом в отношении принимаемых управленческих решений, текущих расходов, управления человеческими ресурсами и уровня результатов, которые будут достигнуты в соответствии с затраченными ресурсами, что отражается в Ежегодном отчете об исполнении каждой миссии (Annual Performance Report — APR). Это делается с целью сравнения плана утвержденных ассигнований с полученными результатами. Отчет за прошлый год должен быть одобрен Парламентом до принятия бюджета на следующий год.
В Южной Корее оценка программ проводится с использованием социологических научных подходов. Оценочная деятельность включает в себя систематический сбор и анализ информации и предоставление на основе такого анализа отчетов, которые могут быть использованы для изменения стиля управления или повышения эффективности реализации проекта или программы.
• Министерство стратегии и финансов анализирует данные самооценки программ, предоставляемые министерствами и ведомствами.
• Бюджетное управление предоставляет стандартный контрольный перечень для подготовки отчета по самооценке.
• Контрольный перечень содержит вопросы о структуре, системе управления и ходе реализации программы и о достигнутых результатах.
• Полный анализ программы проводится один раз в три года.
Несмотря на большое количество используемых методов и методик оценки программ, разработка показателей эффективности и результативности для отдельных программ и подпрограмм может представлять сложность, в то же время предложить показатели на уровне отрасли промышленности, региона, технологии достаточно просто.
Примерами могут служить: показатели роста доходов в конкретной отрасли промышленности, роста регионального дохода; завершение разработки конкретной технологии; уровень конкурентоспособности отрасли на мировом рынке. Например, для подпрограмм и мероприятий в области НИОКР и строительства часто используются показатели достижения целей на каждом этапе планирования и экспертные оценки. В настоящее время применяются различные виды и методики оценки программ.
На сегодняшний день проблема оценки эффективности реализуемых программ до конца не решена, и в мире нет стран, которые были бы полностью удовлетворены своими показателями эффективности. Поэтому вопросы надежности и актуальности показателей продолжают оставаться одними из самых важных. Ясно, что показатели оценки эффективности при поэтапном планировании должны включать в себя не только количественные, но и качественные аспекты.
Проведение бюджетной реформы требует новых методов учета затрат. С этой точки зрения наиболее эффективными являются методы, с успехом применяющиеся в бизнес-среде, которые следует адаптировать в соответствии с государственной спецификой. Оценка и сопоставление затрат и результатов необходимы для подготовки обоснованных решений в отношении целесообразности реализации различных программ. При этом следует определить: а) компоненты издержек; б) экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе; в) чистую отдачу (разницу между результатами и затратами в т. ч. между общественными выгодами и общественными издержками).
Для оценки эффективности общественных расходов целесообразно использовать следующие критерии: экономичность, производительность, результативность.
С точки зрения экономичности необходимо знать состав затрат и цены, для оценки производительности — качественные стандарты продукции и услуг и сравнительную ресурсоемкость реализации каждого из них. Оценка результативности требует разработки специальных индикаторов достижения целей. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции как таковой, то при анализе результативности — на мере ее соответствия конкретным предпочтениям общества, в связи с чем для сравнения вариантов общественных расходов важно учитывать индикаторы результативности, характеризующие своевременность и полноту реализации той или иной функции. Эти критерии тесно взаимосвязаны и выражают различные аспекты эффективности общественных расходов в процессе исполнения программного бюджета.
НАПИСАТЬ КОММЕНТАРИЙ