Независимость местного самоуправления: европейские идеалы и российская действительность

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место как в России, так и в Европе. Но можно ли вообще говорить об автономии, независимости органов местного самоуправления от государства как такового?
Для многих стран, в том числе и для России, которая сегодня активно проводит политику реформирования всей «муниципальной системы», этот вопрос имеет особую актуальность. Своего рода «официальное» определение местной власти для большинства государств Европы содержится в Европейской хартии местного самоуправления. Согласно п. 1 ст. 3 под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В совокупности положения преамбулы хартии, ч. 1 ст. 3, ч. 1, 4 и 5 ст. 4, устанавливающие понятие, сферу компетенции, принципы изменения территорий местного самоуправления, закрепляют основополагающий принцип автономии местного самоуправления в системе публичной власти. Хотя этот принцип и не упоминается в хартии напрямую, тем не менее он широко используется теории и практике местного самоуправления стран Совета Европы.

 

Если проанализировать положения хартии, то можно увидеть, что существует одно основное требование для ограничения самостоятельности органов местного самоуправления - это наличие соответствующего закона. Иными словами, страны Евросоюза должны признавать местную власть как власть «подзаконную», которая не только не может сама себя реформировать, но и должна действовать строго в рамках, установленных для нее органами государственной власти через нормы закона.

Данный тезис неоднократно выступал предметом оживленных дискуссий. Высказывались мнения о том, что ситуация, когда органы местного самоуправления находятся в зависимом от государства положении, противоречит нормам и принципам Европейской хартии местного самоуправления. Кроме того, представители науки и общественности не раз обращали внимание на то, что в конституциях большинства государств местное самоуправление признается самостоятельным и независимым от государства. Так, например, в Конституции Греции в ст. 102 устанавливается, что «управление местными делами принадлежит органам местной власти», которые пользуются «административной независимостью». Поэтому те, кто говорит о полной независимости местного самоуправления от государства, апеллируют к первому варианту перевода; те же, кто считает местное самоуправление как часть государства - к третьему.
Согласно принципу организационной самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленному в ст. 6 хартии, они должны сами определять свои возможные административные структуры. При этом структуры эти должны соответствовать двум критериям: отвечать местным требованиям и обеспечивать эффективное управление. В свете действия в нашей стране этого принципа весьма интересно выглядят некоторые российские преобразования в сфере местного самоуправления. Например, так называемая «необъявленная реформа по отмене выборов мэров крупных городов». После отмены губернаторских выборов избрание мэров стало главным политическим событием в жизни региона, и их жители выступают категорически против их отмены. Процесс отмены выборов мэров начался давно, просто в 2009 г. Самара и Нижний Новгород стали первопроходцами среди городов-миллионников, так что процесс стал заметен. Из одиннадцати российских городов-миллионников мэров не избирают в шести: помимо Москвы и Санкт-Петербурга, в Нижнем Новгороде, Самаре, Казани и Уфе.

 

 

Принцип территориальной независимости и самостоятельности муниципальных образований. В ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления установлено требование защиты территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Проблемы реализации этого принципа приобрели существенное значение в нашей стране. Причем данная проблема имеет два аспекта. Как известно, местное самоуправление до принятия Конституции 1993 г. строилось на основе административно-территориального принципа. Однако территориальная организация субъекта Конституцией не регламентируется, поэтому в соответствии со ст. 73 относится к вопросам исключительного ведения субъекта. Конституция не определяет также однозначно территории, в которых осуществляется местное самоуправление. Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ наиболее адекватной формой учета мнения населения в данной ситуации является местный референдум.
Что касается принципа финансовой и имущественной самостоятельности органов местного самоуправления, то п. 7 ст. 10 хартии содержит запрет на использование финансовых рычагов влияния на политику органов местного самоуправления слабых в финансовом отношении муниципальных образований. Субсидии, предоставляемые местным органам власти, по возможности не должны предоставляться для финансирования конкретных программ. 
Пожалуй, «роль первой скрипки» во взаимоотношениях государства и органов местного самоуправления играет право органов государственной власти наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это право установлено ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Причем в отличие от Европейской хартии местного самоуправления в российской конституции употребляются термины «наделение полномочиями», «передача государственных полномочий», а не «делегирование полномочий», как это установлено в п. 4 ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления. Некоторые авторы, толкуя ч. 2 ст. 132 Конституции России, полагают, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться в форме делегирования и передачи. Право органов местного самоуправления на судебную защиту своих интересов.
Требования к установлению права органов местного самоуправления на судебную защиту изложены в ст. 11 Европейской хартии. Под указанным правом понимается возможность обращения местного органа власти в суды разных уровней в случае нарушения их прав и законных интересов.

 

 

 

В отличие от положений хартии, где прямо указано, что право на судебную защиту должны иметь органы местной власти, в Конституции Российской Федерации это право связывается с институтом местного самоуправления в целом. Соответственно носителями такого права, исходя из смысла ст. 46 о гарантиях судебной защиты личности и ст. 133 Конституции, могут выступать как граждане Российской Федерации, так и органы местного самоуправления. 
Местное самоуправление является неотъемлемой частью системы публичной власти каждого государства. Поэтому взаимодействие, сотрудничество местной и центральной власти не только возможно, но и объективно необходимо. Для большинства стран Евросоюза основополагающим актом, устанавливающим первоначальные основы и общие принципы такого взаимодействия, является Европейская хартия местного самоуправления. Однако поскольку нормы хартии сформулированы с максимально допустимой степенью абстрактности, каждое государство может и должно адаптировать ее положения к особенностям своей правовой и политической системы.
Подводя итог, можно сказать, что провозглашенные Европейской хартией местного самоуправления принципы организации и деятельности местной власти далеко не всегда претворяются в жизнь так, как это изначально планировалось создателями хартии. К сожалению, в России на сегодняшний день многие из них так и остаются скорее идеалом, чем каждодневной реальностью...