Европейское сообщество: сближение систем государственной службы и перспективы расширения миграции государственных служащих

Одним из факторов, обеспечивающим возможность использования представителей других стран Евросоюза на государственных должностях, является зарождение единого административного европейского пространства. Впрочем, не все рассматривают этот факт как неоспоримое и позитивное явление, указывая на существенные различия и силу традиций, характерные для государственных служб разных стран, что в итоге делает невозможным полное сближение структур и ассимиляцию представителей иностранных структур.

Конвергенция национальных государственных систем проходит в рамках двух процессов: европеизация (изменение как результат политической, экономической, юридической и культурной деятельности Европейского Союза) и общемировой переход к новым системам управления (в том числе в кадровой политике). Европеизация является результатом взаимодействия норм и институтов стран участниц Евросоюза. Степень проникновения и влияния европейских норм на национальном уровне зависит от того, насколько эти нормы совместимы с национальными. 

Европейскую Комиссию, которой принадлежит право законодательной инициативы. При этом некоторые из стран имеют большие переговорные возможности, чем другие.

В целом можно сказать, что национальные государственные службы стран участниц Евросоюза изменяются в силу проявления 4 направлений:

• воздействие норм ЕС на национальное законодательство;
• воздействие норм ЕС на национальные государственные функции, в том числе как результат неформальной кооперации руководителей стран и органов государственной власти;
• воздействие норм ЕС на кадровую политику (например, в области повышения квалификации государственных служащих), как результат расширения значимости Евросоюза, участия чиновников в еврокомиссиях и увеличения числа функций и задач, поставленных Евросоюзом;
• воздействие норм ЕС на национальное законодательство государственной службы.

Степень проникновения норм европейского законодательства в национальное является весьма дискуссионным вопросом, никто не может с точностью определить, где начинается, и где заканчивается влияние Евросоюза на национальные системы государственной службы. В дальнейшем следует ожидать нарастания споров о необходимости унификации национальных систем и выборе «целевой» системы, к которой должны прийти национальные системы. Уже сейчас ширится число «серых зон», где сталкиваются нормы европейского сообщества и страны участницы. Принимая во внимание эти «серые зоны» важно систематически изучать ново возникающие требования, следующие из процесса интеграции национальных государственных служб.

В качестве примера воздействия норм Евросоюза на государственный сектор, административные процессы и структуру органов исполнительной власти, можно привести требование создания в отдельных сферах, подлежащих государственному регулированию и контролю, агентств. В частности, это относится к сфере охраны природы, где часть контрольных функций должна быть делегирована специальным организациям. Нормы Европейского права могут оказывать воздействие и на статус государственного служащего, требования к его квалификации и т.п. Например, действие ст. 141 соглашения Европейского Сообщества, устанавливающей требования равенства отношения, было расширено Европейским Судом и на государственную службу, что открыло женщинам двери на отдельные должности государственной службы (directive 76/207/CEE du Conseil des Communautes Europeennes).

Однако не все работы по унификации и установлению единых успехов венчаются успехом. К числу неудач можно отнести попытку разработки Европейского Кодекса этики государственного служащего. Анализ национальных систем регулирования поведения государственных служащих, проведенный в 2004 г., показал, что унификация требований в этой области не только невозможна, но и нежелательна. Слишком существенны различия в наборе и характере использования инструментов, и чем более детализирован и узконаправлен анализ (например, проводилось исследование практики служебного разоблачения - сообщения коллегами о фактах совершения поступков, противоречащих нормам этического поведения), тем большие различия выявлялись. Аналогично, не удалось определить поле единства дисциплинарного права на государственной службе. Таким образом, происходит постепенное, не вполне равномерное сближение национальных институтов государственного сектора и государственной службы.

По разным оценкам принцип свободного перемещения может затронуть от 60 до 90 % должностей государственной службы. Другими словами, от 10 до 40 % должностей имеют отношение к «осуществлению государственной власти и исполнению функций, нацеленных на защиту общих интересов государства» (определение Европейского Суда). Кроме того, до сих пор бытует и активно используется в политических дебатах уверенность, что иностранные граждане на государственной службе могут столкнуться с конфликтом лояльности и подвергнуть угрозе безопасность государства. Впрочем, эта позиция серьезно размывается проявлением действительности, которая показывает, что доля задач, которые требуют выполнения исключительно государственным служащим-представителем определенной страны (национальности), постоянно сокращается. Последним фактом, открывшим дорогу в государственную службу представителям стран Евросоюза, стало установление гражданства Евросоюза.

Благодаря смягчению барьеров для поступления на государственную службу все большее количество представителей других стран Евросоюза занимают должности в полиции, суде и министерствах. Кроме того, практика соглашений по неформальной мобильности (например, в форме программ обмена и краткосрочного прикомандирования) покрывает практически все профессиональные сферы деятельности государственных служащих. Укрепление сотрудничества в рамках организации Интерпол и по другим направлениям политики защиты и охраны правопорядка (как личной, так и технической, военной) показывает, что ограничения принципа свободного перемещения имеют все меньшую зону действия. Таким образом, тезис о необходимости единства службы на государственной должности, гражданства и принципа демократии начинает устаревать и внушать все меньшую уверенность в своей жизненности.

Однако, для возникновения миграции государственных служащих недостаточно одного политического согласия, необходимо провести значительную подготовительную работу по унификации различных требований, предъявляемых к государственным служащим, а также к условиям прохождения ими службы и исполнения должностных обязанностей. Эту предварительную работу и все последствия можно сравнить с эффектом домино. Первое последствие и обязательство для такого решения - установить реестр должностей, к которым могут быть допущены представители других стран Европейского Союза. Затем надо предпринять ряд мер по установлению системы взаимного признания квалификационных требований (и форм их подтверждения), оценки профессионального опыта и схем вознаграждения.  

С учетом провала проекта новой Европейской Конституции, нарастанию недовольства в ряде стран политикой, проводимой Евросоюзом по ряду направлений, сложно говорить об однозначности перспектив развития единого института государственной службы ЕС. Международные организации также не могут придти к единому выводу. Если в 1998 г. OCDE/SIGMA пришло к заключению, что скоро будет образовано единое европейское административное пространство, то спустя три года, в 2001 г., Европейский Институт государственного управления (IEAP) отклонил это предположение, как не подтверждающееся реальными событиями.  

Если Европейскому Союзу удастся преодолеть проблемы, связанные с заминкой в принятии проекта новой Конституции, то в дальнейшем как за счет расширения сфера действия норм европейского законодательства различных сфер, так и за счет постоянного обмена идеями и опытом, установления взаимодействия национальных систем электронного правительства, будет создано единое административное пространство, а это уже будет достаточным условием для признания необходимости и пользы миграции государственных служащих.