Внутригосударственное законодательство о порядке предоставления статуса беженца и права на убежище на примере Италии и Франции

 

Авторы национального доклада о положении беженцев во Франции - Карлос П.Галиано, преподаватель Университета в г. Намуре (Бельгия) и Клаудио Шанк, юрист, бывший преподаватель Университета в г. Намуре - участники исследовательского проекта двух бельгийских университетских центров в г. Намуре и в г. Антверпене в первой половине 90-х годов.

Франция принадлежит к числу европейских стран, где огромный приток иностранцев вызвал серьезные социально-экономические проблемы, поэтому неслучайно во внутригосударственном праве Франции проблеме беженцев уделено значительное внимание. Еще в Конституции 1946 г. было признано право на предоставление статуса беженца. На это положение Конституции 1946 г. есть ссылка в Конституции 1958 г., оно отражено в новой статье 53-1 Конституции, принятой в 1993 г. на основе Закона № 93-1256 от 25 ноября 1993 г.

В 1952 г. во Франции был принят Закон № 52-893 от 25 июля, в соответствии с которым создана Французская служба по защите беженцев и апатридов (OFPRA). Просьба о предоставлении статуса беженца может быть подана директору OFPRA даже после сравнительно долгого пребывания во Франции. Служба проверяет, насколько претендент подпадает под определение, предусмотренное ст. 1 А (2) Конвенции о статусе беженца 1951 г. и под компетенцию Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Если, согласно ст. 2 § 2 Закона № 52­803 от 25 июля 1952 г., лицо подпадает под ответственность Верховного комиссара, то оно может быть признано беженцем.

Отказ в предоставлении статуса беженца может стать основанием для подачи апелляции в Управление по рассмотрению жалоб беженцев (Refugee Appeals Board). Необходимо, чтобы жалоба была подана в письменной форме и на французском языке. Принятое Управлением решение должно быть аргументировано и оглашено публично, не обязательно в присутствии претендента. Решение об отказе в удовлетворении просьбы претендента, принятое Управлением, может быть обжаловано, пересмотрено и отменено Государственным советом -Верховным административным судом Франции. Он опирается на положения Конвенции о статусе беженцев 1951 г.

Согласно статистике, приведенной в работе, существует значи­тельный разрыв между числом поданных заявлений о предоставлении статуса беженцев и принятых положительных решений. Так, в 1990 г. было подано 54 813 заявлений и удовлетворено 13 500. В 1994 г. подано свыше 26 000, положительных решений вынесено по 7 000.

В докладе приведены примеры, когда испытываемый претен­дентами страх преследования в стране происхождения не всегда может служить основанием для предоставления убежища, поскольку не соответствует положениям Конвенции 1951 г. Большой разрыв между появлением на французской территории и правовом признании страха преследования не является достаточным основанием предоставления убежища через суд. Управление принимает во внимание изменения в политической сфере и в национальном законодательстве в стране происхождения, прежде чем принять решение о предоставлении статуса беженца. Оно тщательно проверяет, есть ли основания для опасения преследования. 

Управление в своих решениях о предоставлении убежища часто исходит из факта смены режима в стране происхождения, а также просматривает как вариант временного расселения в гостиницы самары недорогие по цене и качеству.

В 1991 г. Французская служба по защите беженцев и апатридов издала специальный меморандум, отменяющий предоставление статуса беженца выходцам из Польши, Венгрии и Чехословакии в связи с изменением политической ситуации в этих странах. Однако этот меморандум не исключает возможности предоставления статуса беженцев выходцам из этих стран при наличии достаточных оснований и в том случае, когда возникает серьезная угроза безопасности и отсутствует возможность защиты со стороны полиции, судебных органов и официальных властей.

Изменения политической ситуации могут стать основанием для возникновения опасения о преследовании в будущем, по возвращении в страну происхождения. Деятельность вне страны происхождения, особенно во Франции, может считаться хорошо обоснованным опасением

возможного преследования, если она будет признана важной и о ней станет известно властям страны происхождения. Эта деятельность должна быть достаточно явной, и претендент на убежище должен быть подлинным участником данной политической организации. Турок по приезде во Францию стал боевиком политической организации, но не был признан таковым, поскольку о его деятельности не было известно в Турции. Представленные документы о его членстве в организации не были признаны достаточными.

Простой риск применения санкций или наказания сам по себе не может оправдать предоставление статуса беженца. Факты должны быть доказаны и, как подчеркивается в работе, свидетельствовать о том, что претендент будет подвергнут преследованию, если он вернется в страну происхождения. При решении вопроса о предоставлении статуса беженца власти не часто квалифицируют приводимые обстоятельства как нарушение прав человека. Нередко они отказывают в предоставлении статуса беженца на том основании, что преследование не отвечает критериям, предусмотренным Конвенцией 1951 г.

Дискриминация в соответствии с Конвенцией не рассматривается как преследование, "если отсутствуют детали о ее характере и степени важности". В тех случаях, когда претендент на убежище ссылается на факт дискриминации, которую испытывают все члены общины или этническая группа, к которой он принадлежит, а также на существующее социальное неравенство, он получает отказ.

Криминальные санкции в соответствии с нормами правления не могут быть использованы для признания статуса беженца.

Значительное внимание в докладе уделено понятию "доказательство", "бремени доказательств". Для заявления о предоставлении статуса беженца и права на убежище должны быть приведены убедительные доказательства. В числе документов, которые могут подтвердить факты, изложенные устно и письменно, в работе указаны специальный сертификат, медицинский сертификат, свидетельствующие о жестоком обращении, корреспонденция от семьи или друга и др.

К жестокому физическому обращению, которое оценивается претендентом как преследование, не могут быть отнесены увечья, полученные во время демонстрации, поскольку такого рода обстоятельства не подпадают под определение, данное в Конвенции 1951 г. К числу преследований не относятся допрос с применением насилия в полиции, вызов в суд, краткосрочное задержание, краткосрочный арест. Тем не менее по общему правилу любое действие, которое серьезно нарушает индивидуальную физическую неприкосновенность, может оцениваться в соответствии с положениями Конвенции как преследование. Проведение обыска не оценивается как преследование, если оно не сопровождается жестоким обращением.

Далее в докладе рассмотрены примеры психологического воздействия, которые не могут квалифицироваться как преследование. Так, трудности, с которыми столкнулась дочь претендента на убежище в связи с культурными различиями между Францией, где она выросла, и страной ее происхождения, не являются преследованием, как оно определяется в Конвенции 1951 г. Ущерб, причиненный собственнику в период бунта, не может оцениваться как преследование. Однако в том случае, если собственность конфискуется не в интересах государства, а по иным причинам, может иметь место преследование, предусмотренное Конвенцией. Управление отказывает в просьбе предоставить убежище лицам, которые прилетели из страны происхождения из-за экономического конфликта с предпринимателем.

Если виновником преследования является государство или одно из его учреждений, то это подпадает под определение, данное в Конвенции 1957 г. К числу таких учреждений относятся государственные и административные органы, военные власти и правительственные структуры.

Заключительная часть доклада содержит примеры, когда французское законодательство, Управление и Государственный совет в своих решениях опираются на положения ст. №(в) Конвенции, которая "... не распространяется на всех тех лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они...в) совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну в качестве беженца".

Французские органы власти руководствуются положениями ст. 33 Конвенции, которая касается запрещения высылки беженцев и их принудительного возвращения в страны, из которых они прибыли. Пункт 2 ст. 33 оговаривает, что "это постановление не может применяться к беженцам, рассматриваемым в силу уважительных причин как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или осужденным вошедшим в силу приговором в совершении особенно тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны". Бруно Наскимбене - профессор Миланского университета, юрист.

Согласно ст. 10 § 3 Конституции Италии, "каждый иностранец, который в собственной стране не может эффективно пользоваться демократическими свободами, гарантированными Итальянской конституцией, приобретает право на убежище на территории Республики в соответствии с условиями, установленными законом". Это конституционное положение не часто применялось на практике и не было отражено в обычном законодательстве несмотря на то, что Конституция вошла в силу 1 января 1948 г.

Однако Закон № 722 от 24 июля 1951 г. предусматривает включение в национальное законодательство Италии положений Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Декрет - Закон № 416 от 30 декабря 1989 г. стал Законом № 39 от 28 февраля 1990 г. и назван: "Неотложные правила, касающиеся политического убежища, въезда и проживания для иностранных граждан и апатридов, уже находящихся на территории государства", известный как Закон Мартелли.

Ст. 1 Закона № 39 непосредственно регулирует права беженцев. Она отменяет действие декларации, сделанной в Италии при применении ст. 1 В и ст. 42 Конвенции о статусе беженцев, и касается оговорки относительно географического применения определения беженца7. С момента принятия Закона от 1 февраля 1990 г. и впредь на предоставление статуса беженца могут претендовать лица неевропейского происхождения. В числе специально изданных правил, касающихся признания статуса беженца, декрет Президента Республики № 136 от 15 мая 1990 г., а также министерские циркуляры, в которых содержится детальное описание процедуры признания статуса беженца.